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房产税能否为城镇化筹钱?
作者:杭州意林家政  来自:本站 时间: 2016-11-14 

本文选自《新型城镇化融资与金融改革》一书,全书围绕投融资方式及财政、金融体系改革展开研究,探缩适合我国城镇化发展的融资体系建设路径。下文为书中摘编内容,主要分析了房产税对于城镇化的影响,敬请阅读。
编者语:本文选自《新型城镇化融资与金融改革》一书,全书围绕投融资方式及财政、金融体系改革展开研究,探缩适合我国城镇化发展的融资体系建设路径。该书由巴曙松教授、杨现领博士所著,于201412月由中国工人出版社出版发行。下文为书中摘编内容,敬请阅读。
房产税是重要的财政收入来源,特别是成为地方政府的财政支柱。从房产税占比GDP来看,2010OECD国家平均为1.8%,而美国的房产税占比GDP更是达到了4.2%OECD Tax Statistics)。从历史趋势上来看,房产税对税收的总贡献是非常稳定的,当然这和房产税本身的税基稳定相关;在1975-201035年间,不论是联邦制国家还是单一制的国家,房产税占比总税收呈现平稳上升的态势。
一、房产税的国际经验
(一)美国
世界最发达的经济体美国,其房产税经历了长期的发展和完善,已经趋于相对成熟与稳定,在西方发达国家的房地产税制中,具有代表性。美国的财产税历史悠久,早在18世纪,伴随着美国经济的发展,部分州政府开始对国内纳税人拥有的所有不动产进行课税,一般财产税有了雏形;18世纪中期,纽约州率先开始征收一般财产税,之后南部、西部等地区也相继开始征收;到了19世纪中期,财产税已经成为美国各个地区非常普遍的一项税种,房产税由此成为地方政府重要的税收来源。
谈及美国的房产税之前,不得不先介绍美国的联邦财政体制。在美国,实行联邦、州、地方政府构架以及财政制度。联邦政府主要由美国五十个州、一个首都区通过立宪共和国制组成。各个州有最高的权利机构,州的辖权和联邦辖权之间有许多重叠,但是联邦政府在各州履行责任时,通常基于两级政府间的合作,而非从上到下的强制命令,各个州有自己的宪法和法律。州以下的各级政府,主要分为县政府、市政府、市镇及乡村政府三类。地方政府从属于州政府,只行使州政府所授予的管理当地治安消防、公共福利、公共卫生、文化教育等社会公共事务的权力,并受州政府的监督。在税收管理体制上,联邦和州两级政府都拥有税收立法权,可以根据宪法赋予的权利分别开征满足本级政府财政需要的税种,制定相关的税收制度。
宪法将制定财产税政策的权利直接赋予地方政府,由各个州决定是否开征财产税。由于各个州的财政状况、经济发展水平、产业结构、房地产价格水平等等的差异性,因此各个州的房产税在税率、评估方法上都存在较大的差异性。当然各个州的财产税是由州政府的税率乘以房产每年的估价所得。
围绕美国的房产税,这里将重点研究几个问题:
1、房产税在政府收入中扮演的角色
2012年,美国州和地方政府的财产税总额为3950亿美元,在州和地方政府收入中的比重为14.8%,占到政府整体收入的7.7%。我们看到财产税对地方政府收入的贡献是非常大的,占比达到36%。站在税收的角度,财产税占州和地方政府税收总额的26.8%,占整体税收总额的10.28%,而在地方政府税收中,财产税则占到了70%以上的份额。
从税种的波幅上来看,财产税由于其税基的稳定,不论是经历经济萧条还是繁荣,其最终表现的财产税总额是非常稳定的。从数据上观察,州和地方政府的收入和经济周期是密切相关的,在2009年全球金融危机之时,州和地方政府的名义总收入同比下降了27%,但是财产税依旧保持了5%的正增长。
2、财产税对于家庭收入的影响
2007年,美国的房产税占比居民收入平均为2.9%,而从各个州的情况来看,可谓是千差万别。房产税赋(我们暂且将房产税占比居民的收入定义为房产税赋)最高的是新泽西州,占比达到了7.1%,其次是新罕布尔州,为6.0%;而房产税赋最低的路易斯安那州和阿拉巴马州均都不到1%。分别为0.35%0.69%
正如前文所言,在美国没有统一的房产税税率,税率由各个州政府根据本年度财政支出预算和税基评估机构确定的税基价值确定,所以财产税的税率是随时间变化的。如下分析美国两个典型州的房产税征收情况。
3、以纽约为代表的大都市
纽约位于美国的东部,2012GDP26300亿美元,在美国GDP排名第一,是世界性的大都市的代表。在纽约,财产税的征收分四个类别:第一类,最通用的房地产,包括家庭房屋,仓库和一或二个房间的办公室;第二类,其他所有不在第一类的房地产,包括租房,合作社,分契公寓等;第三类,最通用的财产;第四类,所有商业或工业用的财产,如办公室,零售店,工厂等不在一二三类的财产。在此,我们观察最为普遍的第一类房产税。整体上在纽约,房产税的税率是呈现上升的趋势,特别是在进入21世纪之后,房产税率可谓是直线上升,由2001年的11.6%上升至2012年的18.6%。(其实在纽约,纽约的房产税率是非常高的,大部分州的税率都在5%以下,只有堪萨斯州、路易斯安那州、哥伦比亚地区以及俄克拉荷马州、纽约地区的财产税率有超过5%。)
4、以明尼苏达州为代表的中北部城市
明尼苏达州位于美国中北部,2011年有534.4万人,位居全美第21位,GDP2817亿美元,列美国50州的第16位。和纽约地区不相同的是,明尼苏达州的房产税税率在2000年之后并没有出现快速的上升,而是一个平稳的态势,反而在2005-2008年有一个较低幅度的下降,近年又出现了回升,但是整体而言是变化较小的,税率维持在1.5%附近。1.5%在美国各州房产税率中处于中等水平。
简单对比纽约地区和明尼苏达地区,看到了房产税率的天壤之别,追究其原因,是纽约高度紧张的住房和高的人均收入使然,可见房产税在美国各个州都是因地制宜的。
(二)加拿大
作为标准的西方国家,房产税也是加拿大最古老的税种之一。其伴随英国对加拿大殖民统治开始就出现,至今已有130多年的历史。加拿大房产税的丽水宗旨是税收的公平合理。地方政府通过房产税推进各项社会福利计划。一是改善城乡基础设施建设;二是教育支出;三是兴建廉租住房,补助生活困难户。
加拿大是一个传统的联邦制国家,有联邦、省和地方三级政府构成。财税政策主要由联邦政府制定,各省级和地方政府都可以自主开征房产税。加拿大的联邦政府是没有不动产税的,中央政府不介入房产税的管理。
1、加拿大房产税的征收
在加拿大,市政府征收的房产税额度,是根据每一年的实际开支制定的。凡是在市政府管辖范围内拥有土地和房产的所有人,每年都会收到市政府发出的税单,在规定的截止日期之前缴税,由于每年市政府预算案通过的时间较晚,为了不影响政府运作,业主每年会收到两次税单,年初的一份税单给出这一年度预计应缴纳的房产税估计值,年中收到另一份税单,告知调整后的全年最终缴税额。
税基:在加拿大大多数省和地区都选择以不动产的市场价值作为房地产税的计税依据。市场价值是自愿买方和自愿卖方在评估基准日进行正常的市场营销之后,所达成的公平交易中某项资产应当进行交易的价值的估计数额。以安大略省为例,基于地方税收目的对财产进行评估的历史超过200年。从1970年省政府承担了财产评估的责任,目的是产生一个统一的评估体系。省政府引进了市场价值评估。加拿大一般在各省设立政府拨款的皇家评估公司,对本省内各地方政府辖区内的不动产进行评估,然后由征税官负责征收。其中评估不动产市场价值常用三种方法:售价类比法、成本法和收益法。
税率的确定:因为所收的房产税将分配给不同层级的当局,各地方的税率由几个公共机构决定,比如一部分房产税将用于支持该省的教育系统,所以市政和省会参与到税率的设计中。因此税率的计算非常复杂,而且具体的税率因为城市的差异有所不同,比如蒙特利尔的房产税的税率的设计是非常细致的要考虑到:是否为该市居民,以及家庭成员数量,空地的数量等。也就是说,加拿大也是没有统一的房产税税率,税率主要更具各地的政府需要以及学校和其他公共服务需要自行确定。
房产税是加拿大地方政府重要的收入来源。加拿大的房产税一直是地方政府最重要的税收来源之一,从我们有可追究的1981年数据以来,房产税占比地方征收是非常稳定的,一直维持在35%左右。同样地,从房产税占比国民收入比值来看,也是基本维持在14%的水平。
(三)英国
英国是一个单一制、君主立宪制的国家,税收体制与其政治体制相对应,实行高度集权的税收体制。税收立法完全属于中央,只有中央政府有权开征税收;地方政府没有税收立法权,不能设置、开征地方税。英国的税收分为国税和地方税,国税由重要政府掌控,占全国税收收入的约90%,是中央财政最重要的来源;地方税由地方政府负责,占全国税收约10%,是地方收入构成的一部分,地方收入最重要的构成还是来自于中央政府的转移支付。
在英国房产税又称为议会税(council tax),在1992年英国颁布的《1992年地方财政法案》后,议会税是地方政府所能自行征收的唯一的一个税种,其收入占地方政府的财政收入的很大一部分,另一个地方政府的收入来源是来自于中央政府的转移支付。更多时候议会税起到了一个缓冲器和平衡的作用,如果当地的经济环境恶化了,相应的议会税会加大征收的幅度从而弥补和对地方财政起到一个补充的作用。及其行政机构全面负责地方事务,中央政府仍控制外交、国防、总体经济和货币政策、就业政策以及社会保障等。从时间序列上来看,议会税占比地方财政收入维持在16%左右。
二、什么决定了房产税能否称为重要的资金来源?
房产税能否称为一个国家经济建设的重要资金来源,或者说能否称为政府重要的税收来源,我们认为最重要还是经济发展程度所决定的。
首先,房产税取决于经济发展程度,税制结构高度相关。房产税属于财产税,是一种直接税,同属直接税的还有所得税等不可转嫁的税种。各个发达国家的税制结构的发展普遍经历了一个以传统的直接税为主的税制结构,到以间接税为主的税制结构,再到以现代直接税为主的税制结构。目前,发达国际的直接税收入占本国税收总额的比重高于发展中国家的直接税占比,以IMF出版的《2008年政府财政统计年报》相关数据统计,2007年美国、法国、瑞典、澳大利亚4个发达国家的所得税、财产税收入合计占本国税制总额的78.4%60.5%64.2%72.8%。泰国、摩洛哥、秘鲁和俄罗斯4个发展中国家的所得税、财产税收入合计占战国税收总额的43.0%42.7%44.1%43.5%。一国税制的发展和经济发展程度息息相关,当一国的经济还是以投资驱动,在三产中,工业占比为主导时,必然流转税是最重要的税收,这点正是中国当前的税制真实写照,2011年中国增值税、消费税、营业税、关税等间接税占比全国税收的57%,中国仍处于间接税为主导的阶段。
其次,房产税和一国的房地产市场的发展程度的真实写照。从技术上来讲,房产税无非就是税基乘以税率,那税基的大小,或者说是房屋的价值和房地产市场的发展程度是一一对应的,如果在经济发展程度确定的阶段,房屋的供给和需求决定了房屋的公允价值,当然这背后又折射出居民的年龄结构和城镇化发展水平的关系。经济体的城镇化发展阶段越高,居民对房地产的刚性需求约旺盛(背后是城镇人口的支持),那么房屋的公允价值就越高,房产税税基就越大。

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